Revista Ideele, N° 241 agosto 2014
Normalmente a
los críticos del actual modelo y gestión económica se les acusa de ser enemigos
del crecimiento económico. Están totalmente equivocados, ya que una mayoría
insiste en que la economía debe seguir creciendo, pero en armonía con el medio
ambiente, con la sociedad y para un horizonte de largo plazo. Negar las
virtudes del crecimiento económico sería ignorar su impacto positivo en la
generación de empleo e ingresos para toda la población y en todo un conjunto de
otras variables económicas. Asimismo, alcanzar progresivamente mayores niveles
de ingreso sostenible, armonioso y más equitativo puede lograrse más fácilmente
en momentos en que la economía crece más respecto de otras circunstancias en que
crece menos, en épocas de estancamiento o crisis.
El ideal de
crecer mejor es una pretensión universal y que encuentra espacio en las teorías
sobre la libertad, el desarrollo humano y la sostenibilidad. No es un objetivo
localista, aunque en cada momento y lugar se establecen denominaciones y
variantes asociadas a un conjunto de enfoques, historia y correlaciones
particulares. En el Perú es necesario retomar el esfuerzo de integrar una
visión articulada de país con la de las diferentes regiones que lo conforman. A
diferencia de algunas economías desarrolladas que no lo necesitan, aquí parece más
claro que se requiere de un proyecto nacional explícito, que partiendo de la
realidad transparente nuestras vocaciones y destino. Desafortunadamente, el
Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN) creado para coadyuvar a
esta perspectiva no juega rol alguno en este gobierno.
La estrategia económica
actual que enfatiza en la extracción de materias primas, la construcción y los
servicios no parece conducir a buen puerto. La economía cada vez crece menos
respecto de lo ocurrido años atrás. Las autoridades han reconocido el problema
con mucha tardanza. Su diagnóstico y las recomendaciones de política están
desenfocadas, respondiendo a los intereses de los grupos de poder económico y
mediático. La desaceleración se resuelve, según ellos, con menos tramitología,
menos regulación ambiental y reduciendo costos laborales.
Estos grupos obtuvieron
en 2013 muchas ventajas, incluyendo una nueva ley de expropiación anticonstitucional.
Ahora se procesan otras medidas a su favor y siguen insistiendo en más
desregulación. El gobierno está en definitiva capturado y acorralado por éstos,
aunque carece de una visión integradora y homogénea. Dentro de este se habla de
la diversificación productiva (en realidad exportadora) pero el titular del Ministerio
de Economía y Finanzas (MEF) insiste en la vieja estrategia de crecer con base
a los sectores extractivos y a las asociaciones públicas privadas (APPs). A
pesar de todo lo anterior, las nuevas medidas económicas al igual que las
anteriores serían entre inútiles o marginales para resolver el problema de
desaceleración que enfrenta la economía peruana.
Estrategia agotada
Con
independencia de si nos referimos al crecimiento del PBI con base 1994 o 2007
la economía crece menos desde 2010 a la fecha. Entre 8.5% y 9% anual al inicio
de ese periodo hemos pasado al 4% anual en el primer trimestre del 2014. El
crecimiento está a la mitad de antes. Para el cierre del año, tanto el MEF como
el Banco Central de Reserva del Perú (BCRP), han reducido sus proyecciones
hasta ubicarlas en 5.5%. El Banco Mundial, en su último reporte de junio,
proyecta un crecimiento del 4% para la economía peruana mientras que otro banco
de inversión internacional señala una tasa del 4.2%, por debajo de nuestras proyecciones
de alrededor del 4.4% en abril de este año.
La primera
explicación de este menor crecimiento se encuentra en el desempeño negativo del
sector externo. En los primeros cuatro meses del año la balanza comercial fue
deficitaria. Las exportaciones en dólares corrientes han caído hasta abril en
10.9% y las importaciones en 1.6% con respecto al mismo periodo del año
anterior. En términos reales, las exportaciones son similares a las del mismo
periodo de 2013 reflejando que la caída en la demanda viene desde afuera por
menores precios internacionales. En mayo se agravó la caída incluyendo a un
segmento de las exportaciones no tradicionales. Si bien ahora las importaciones
decrecen, antes hubo una importante filtración de demanda interna hacia el
exterior cuando las importaciones reales aumentaron 24% en 2010 y tuvieron
tasas muy superiores al crecimiento del PBI en 2011 y 2012 de 9.8% y 10.4%
respectivamente.
La caída del
tipo de cambio real como resultado de la política del BCRP es el origen de este
fenómeno que también afecta negativamente a las exportaciones no tradicionales
y a todos los productores nacionales que enfrentan la competencia externa.
Asimismo, la reducción progresiva del programa de adquisición de bonos (tapering) de la Reserva Federal
norteamericana (FED) es un factor que ha promovido la salida de capitales de
corto plazo. La cuenta corriente de la balanza de pagos tuvo en el primer
trimestre un déficit equivalente al 6% del PBI, mientras que el estándar
internacional máximo es del 4%, financiado por la entrada de capitales de largo
plazo y los errores y omisiones (2.3% del PBI) que corresponden a buena parte
de los ingresos de la minería ilegal, el narcotráfico, la repatriación de
capitales, el contrabando, las operaciones externas de la delincuencia
organizada y el lavado de dinero.
Llama la
atención que el menor crecimiento económico se produjo en circunstancias en que
la inversión privada y la inversión bruta fija aumentó su participación en el
producto con un record histórico en 2013, sólo superados por los niveles
totales observados en 1981-1982 y 1957. Estos niveles records de la inversión
privada se produjeron precisamente cuando los grupos de poder económico y
mediático señalaron que el gobierno realizó una serie de acciones (mismas que
detallaremos más adelante) que afectaron las expectativas empresariales. En
2013 la inversión bruta fija fue 27.3% del PBI respecto de 25.1% en 2010. De
esta forma, el menor crecimiento no puede ser explicado por menores niveles de
inversión, ya que estos aumentan en los últimos años como proporción del
producto. Sólo en primer trimestre de 2014 hubo una ligera reducción en su
participación respecto del PBI.
Sin embargo,
debe señalarse que como resultado de la caída de los precios de las
exportaciones de materias primas, la inversión extranjera directa y los
créditos de largo plazo asociados se han reducido significativamente generando
un menor crecimiento en la inversión privada en general. Por otra parte, como
resultado de la mayor propensión a importar y la menor propensión a consumir se
han reducido los encadenamientos e impactos de estas variables sobre la demanda
y la producción. Entre 2010 y 2013 la propensión a importar ha pasado de 21.6%
a 23.1% del PBI. Por este factor se perdió 1.3 y 1.5 puntos porcentuales del
PBI en 2012 y 2013. La reconcentración del ingreso a favor del excedente de
explotación en contra de la participación de las remuneraciones en el producto
también ha contribuido a la desaceleración. Esta reduce la propensión a
consumir promedio, el consumo privado y la demanda. Si se mantiene la
participación a niveles de 2010, entre 2011 y 2013 se habría perdido potencial
de crecimiento por 0.8, 1.3 y 1.2 puntos porcentuales del PBI respectivamente.
Placebos inútiles y peligrosos
A pesar de que
la información estadística en diciembre de 2012 era clara en mostrar una fuerte
caída en la demanda externa y por consiguiente de las exportaciones, los grupos
de poder señalaron en coro que la desaceleración se debió a la pérdida de
confianza empresarial que redundó en una caída de la inversión privada. La
equivocada iniciativa del Ejecutivo de rescatar a REPSOL, la norma sobre la
comida saludable y otras excusas menores, fueron los pretextos para acorralar
al gobierno que entró a su juego. Las encuestas empresariales del BCRP y otras
privadas fueron útiles después para confirmar estos argumentos falaces.
A partir de ahí se
implantaron todo un conjunto de medidas para dizque facilitar la inversión
privada, sin cambio alguno que acompañara una razonable simplificación de
trámites. Se pudo reemplazar menos tiempo para los trámites por más recursos
presupuestales, técnicos y humanos, pero no se hizo. Se redujeron los plazos y
procesos para los análisis ambientales y los procedimientos para la certificación
de ausencia de restos arqueológicos que fueron sus principales blancos. También
se asignó nuevas funciones a INDECOPI para sancionar funcionarios públicos que
retrasaran las decisiones del sector privado, distrayéndolo de sus funciones
principales y se aprobó, entre otras, una nueva ley de expropiaciones a todas
luces anticonstitucional que añadió causales por encima de lo anotado en la Carta
Magna, consideró como beneficiarios a la APPs, otorgó 69 declaraciones a
proyectos específicos sin mayor análisis y vulneró el derecho a la defensa de
las personas afectadas. Mientras tanto, a pesar de todo esto, la economía
continuó desacelerándose.
En 2014 la
tramitología medio ambiental, el ordenamiento territorial y la zonificación
económica-ecológica, todos los organismos reguladores sectoriales incluido
INDECOPI, OEFA y SUNAFIL son los principales enemigos de la inversión privada. En
cuanto a los reguladores, en algunos casos se reduce a la mitad la magnitud de sus
multas, en otros se dispone que orienten a los infractores en lugar de
sancionarlos y para todos se eliminan los ingresos por multas como ingresos propios,
eliminando los incentivos a fiscalizar. También se elimina la capitalización de
los intereses a las personas naturales y jurídicas con deudas tributarias entre
1998 y 2005, negándose el gobierno a informar quienes serían los beneficiados
con el nuevo régimen. Se otorga estabilidad tributaria entre 12 a 15 años a
nuevos proyectos extractivos grandes y medianos, entre otras normas. Ya han
anunciado que van por más, ya que pretenden flexibilizar la ley de seguridad en
el trabajo para reducir los “sobrecostos laborales”. Asimismo, disminuir las
atribuciones de las municipalidades para promover la instalación masiva de
antenas de recepción-envió de señales para celulares. No tienen límite, lo
quieren todo para ellos y menos Estado para todos.
Integrando el rompecabezas
Es poco probable
que todas estas medidas logren el objetivo deseado. Están desenfocadas. El
problema principal es de reducción de la demanda e ingresos y se está actuando
por el lado de la oferta. La caída en la demanda externa, la elevada propensión
a importar, los mayores niveles de concentración y desigualdad, el aumento de
la relación capital/producto y la reducción del multiplicador de los
componentes exógenos de la demanda no se resuelven con las medidas económicas
que se vienen implantando desde 2013 a la fecha. Asimismo, se olvida que la
inversión privada orientada a los sectores extractivos no va a reaccionar
positivamente hasta en tanto se recupere la demanda y los precios externos. Sin
un mejor escenario para la economía internacional los impactos serían entre
inútiles y marginales.
Este diagnóstico
de corto plazo elude el fenómeno de la trampa de ingresos medios que parece
comenzar a estar presente en la economía peruana. Omite la presencia
significativa de la enfermedad holandesa que afecta a los sectores exportadores
no sujetos al auge y a toda la producción local competitiva de las
importaciones. Tampoco discutimos, como lo hemos hecho en otra oportunidad, si
el modelo genera desarrollo sostenible cuando los temas ambientales están en un
lugar secundario de la agenda o cuando nadie se preocupa de la reposición de
reservas probadas de los minerales e hidrocarburos que se extraen. Ni se
comenta las fuerzas centrífugas del crecimiento asociadas a la elevada
heterogeneidad estructural y la reducida
generación de empleos de calidad.
Hay que hacer
frente a los problemas de corto plazo con una perspectiva de mediano y largo
plazo. Para esto se requiere concretar una visión colectiva de país orientada a
que mantengamos nuestro alto dinamismo económico mejorando continuamente la
competitividad y los eslabonamientos productivos para elevar las condiciones de
vida de toda la población, erradicar la pobreza, crear oportunidades de
desarrollo integral y reducir las desigualdades que dividen a los peruanos. Se
debe diversificar la estructura productiva y aprovechar el potencial de nuestro
territorio megadiverso agregando mayor procesamiento y contenido tecnológico a
nuestros productos con respeto al medio ambiente y a las comunidades;
minimizando la huella ecológica y considerando siempre a las generaciones
futuras (CEPLAN, 2012). El detalle de los programas concretos rebasa los
alcances de este artículo.
En el corto
plazo el conjunto de medidas de política económica es más o menos obvio. Se
requiere de un mayor crecimiento de la inversión pública a la par que se eleva
el multiplicador del gasto al reducir la propensión a importar. La política
monetaria anticíclica debe activarse evaluando de manera continua si surgen
burbujas en los mercados de valores y activos y si se elevan los márgenes de
comercialización y ganancia que generen presiones sobre los precios. Es
indispensable elevar la remuneración mínima vital en 10%. Ya se han dado muchos
argumentos al respecto y no debe olvidarse que esta aumentaría el PBI en
alrededor del 0.7 puntos porcentuales en 2014. Conjuntamente con esto es
necesario que el BCRP aplique una política de compra de divisas para que el
tipo de cambio real sea progresivamente más alto. EL BCRP e INDECOPI deben estar
atentos y trabajar conjuntamente.
¿Quiebre a la vista?
Desafortunadamente
el fracaso de la estrategia gubernamental y de los grupos de poder estaría a la
vista. La economía peruana no abandonaría el sendero de la desaceleración, que
esperemos sea suave. Obviamente este escenario podría variar dependiendo
principalmente de lo que ocurra en la economía internacional y en segundo
término en el Perú. Por el lado externo, todavía las noticias cambian día a día
entre positivas y negativas. La caída del 2.9% del PBI real de EE.UU. del
primer trimestre de 2014 fue un baldazo de agua. Sin embargo, las noticias
posteriores en cuanto a generación de empleo son positivas, aunque la
manufactura norteamericana continúa con problemas. En el frente europeo la
situación estuvo estacionariamente negativa, pero se prevé alguna mejora como
resultado de la reducción de las tasas de interés del Banco Central Europeo en
junio para limitar las presiones deflacionarias. En China y los países
asiáticos no hay variaciones respecto del escenario previsto a mediados del
semestre.
A pesar de que
el panorama internacional a nivel agregado no se ve mal, las perspectivas en
cuanto a la demanda y a los precios de nuestros productos de exportación no es
positivo. Los expertos internacionales señalan que hay un problema de
sobreoferta en el corto y mediano plazo con relación al cobre. Al respecto, la
cartera de proyectos de inversión en el sector minero del Perú enfatiza en este
producto, razón por la cual no se esperaría que estos proyectos se vayan a
concretar en el corto plazo. La tendencia en cuanto al precio internacional del
oro y la plata es descendente y no se avizora fenómeno alguno que vaya a
modificarla. Una tendencia similar parece preverse para el hierro, plomo, zinc
y el gas natural. En el caso de los productos no tradicionales el desempeño
futuro de los productos agropecuarios es positivo, contrarrestado por la hasta
ahora menor demanda de los textiles y confecciones, químicos, productos mineros
no metálicos, productos sidero-metalúrgicos y joyería. Este panorama no es
positivo para que se alienten nuevas decisiones de inversión vinculadas a todos
estos productos ni para que se inicie la ejecución de los proyectos actualmente
en cartera.
La otra apuesta
del gobierno es por las APPs. Durante el primer semestre del año se ha
concretado la asignación de dos proyectos emblemáticos: Línea 2 de Metro de la
Ciudad de Lima y el Gasoducto del Sur Andino que totalizan un poco más de US$
13,000 millones. También está el Proyecto de Modernización de la Refinería de
Talara por US$ 3,500 millones, pero donde todavía no hay luces sobre el
financiamiento integral del mismo, otras incertidumbres importantes y problemas
pendientes sin resolver. Hay también diversos proyectos en el sector salud,
educación y otros de menor cuantía. En cuanto a los dos primeros no hubo la
transparencia necesaria, hay objeciones sobre los montos de inversión
involucrados que se juzgan excesivos y sobre sus diseños técnicos. Sin embargo,
es obvio que todos generarán derramas internas en las diversas regiones donde
se ejecutarán y a nivel nacional. Aunque no se debe olvidar que los tres serán
ejecutados por empresas internacionales, tienen elevado contenido importado y un
periodo de implantación de alrededor de tres años. No discutimos aquí si los
dos primeros proyectos podrían ser mejor ejecutados como inversión pública, los
efectos distributivos, riesgos fiscales e impactos sobre el endeudamiento
público al ser ejecutados bajo la modalidad de APPs.
El otro tema donde
el gobierno ha realizado anuncios es la implantación de una estrategia de
diversificación productiva. A finales de mayo presentó el Plan Nacional de
Diversificación Productiva (PNDP) para consulta pública y en julio estuvo
afinándolo para lanzarlo oficialmente. Probablemente este tema y el relativo a
las APPs serían los ejes centrales del discurso de 28 de julio. Efectivamente
el PNDP es un avance conceptual significativo. Sin embargo, llama la atención
su desvinculación respecto del MEF. También falta su articulación respecto de
otros temas y su desvinculación con la realidad. No sólo minimiza el rol de las
empresas existentes sino que se olvida que los actuales niveles del tipo de
cambio real y la política cambiaria contrarrestaría fácilmente los esfuerzos
que se desplieguen. Se olvida también de la falta de perspectiva estratégica
del Estado, de su desintegración y asimetría que no son buenos activos al
proyecto. Se equivoca cuando todas las políticas son por el lado de la oferta,
olvidándose de la demanda y la mejora de los ingresos de la población. En lo
positivo, se prepararían muchos estudios relevantes pero no se esperaría
impactos reales –si hay constancia- hasta el 2016.
Panorama social y político
Si la economía
peruana no recupera las tasas de crecimiento anteriores se agudizarían las
tensiones sociales y políticas. Los grupos de poder económico y mediático
insistirán en más medidas que los beneficien con el argumento de que estas
contribuyen al bienestar colectivo. Para ellos, todavía hay mucho por hacer
desregulando la economía y reduciendo “sobrecostos” especialmente laborales y
ambientales. Sin embargo, no se deben olvidar que muchas de estas medidas
fortalecen el poder del gobierno nacional y reducen espacios para los
regionales y locales. Intentan crear una nueva institucionalidad que afecta a
la anterior. Ante esto, el gobierno intentaría mitigar los niveles de
conflictividad a través mayores recursos para los programas sociales y/o acudir
a un mayor control social. La puerta a un régimen más autoritario y represivo
está más abierta que antes. La combinación entre pan y garrote dependerá de su
capacidad de gestión y la disponibilidad de recursos públicos que podrían ser
mellados en la medida que el gobierno fuera más concesivo con los grupos de
poder. No obstante, hay muchos ejemplos internacionales donde hasta la
disminución de las tasas del impuesto sobre la renta no han promovido mayores
niveles de inversión privada y crecimiento económico. La reacción de parte de
la Sociedad Civil, segmentos de la población organizada fuera de Lima,
gobiernos regionales y locales y de los trabajadores en particular sería inevitable.
Otra vez más la
economía y sociedad estarían en medio de una tormenta, quién sabe de qué
magnitud, provocada por los grupos de poder económico y mediático cuyas
pretensiones desequilibrarían por un gobierno sojuzgado a sus intereses el
siempre frágil equilibrio de poderes en el país. Estamos al inicio de un
sendero en que todos pierden y nadie gana. Ni más inversión privada, menor
crecimiento, menores ganancias, menor aumento del empleo y de los ingresos,
menor reducción de la pobreza, entre otros problemas. Hay que retomar el
objetivo del crecimiento económico bajo una nueva perspectiva. Es poco probable
que el gobierno nacional actual quiera o pueda liderar un cambio de este
panorama. Transformar la estructura productiva y económica en un entorno de
menor crecimiento o estancamiento es también más complejo y tampoco hay
garantía de éxito. Por el momento, hay que contribuir a crear más conciencia de
la realidad y actuar con los instrumentos que nos proporciona la democracia.
Ante este
panorama es imprescindible procurar un nuevo balance que sin reducir la
importancia estratégica de contar con mayores divisas otorgue más espacios al
mercado interno. Se requiere más y un mejor Estado, no menos de acuerdo a lo
que se vislumbra a nivel internacional. La dos últimas grandes crisis
económicas internacionales en este siglo y el anterior son ejemplos en contra de
la desregulación de los mercados. Se debe otorgar una mayor participación en la
distribución de los ingresos a los perceptores de remuneraciones y a los
ingresos de los independientes, de forma tal que se eleve el multiplicador del
gasto tal como proponen los economistas postkeynesianos. Hay que procurar
mayores espacios para los micro y pequeños empresarios de las regiones
acompañando a los grandes productores. La mayor concentración y desigualdad no
son buenos ingredientes para el crecimiento económico, mismo que ahora debe
realizarse con respeto al medio ambiente y a las generaciones futuras. Todo
esto es difícil, pero no una utopía. En los años cincuenta y sesenta del siglo
pasado el mundo, incluido el Perú, caminó por este sendero. Sin embargo, a
diferencia de esas épocas del capitalismo depredador ahora debe acompañarse por
un gran énfasis en el medio ambiente y la sostenibilidad (4/7/2014).
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