¿Cómo financiar las pensiones?

Juan Mendoza
15 de febrero de 2016

La arquitectura del sistema previsional peruano adolece de un conjunto de fallas. Una de ellas es cómo se financian las pensiones. En particular, los aportes de los afiliados de las AFP o a la ONP son una fracción de sus remuneraciones en planilla. Hay varias razones por las cuales el financiamiento de las pensiones en el Perú es ineficiente.

La primera razón es que, al gravar las planillas del sector formal, el mecanismo de financiamiento de las pensiones es una barrera a la formalización laboral. Ello ocurre porque los  aportes a las AFP o a la ONP aumentan la diferencia entre el costo de un puesto de trabajo para el empleador y la remuneración que percibe un trabajador. En otras palabras, nuestra arquitectura previsional hace menos probable que un trabajador independiente decida entrar a planilla, tal y como lo señalan Levy (2014), Webb (2014), y Cruz-Saco et al. (2014). 

En segundo lugar, dado que menos dos terceras partes de los trabajos son informales, y que solamente un 20% de la fuerza laboral está en planilla, nuestro sistema de previsional excluye a la mayoría de los trabajadores del derecho humano de tener una pensión de jubilación. Recordemos que, hoy por hoy, solo una de cada cuatro personas mayores de 65 años recibe pensión de la ONP o de las AFP, lo cual representa un nivel de cobertura lamentable. Peor aún, si persistimos en la idea de gravar la planilla formal para financiar las pensiones, estaremos condenando a nuestro sistema previsional a seguir teniendo baja cobertura por muchas décadas más.

La tercera falla en el financiamiento de las pensiones es que el mismo utiliza el mecanismo recaudatorio del impuesto a la renta personal, vale decir la planilla formal. Entre dos impuestos alternativos, es más eficaz el que recauda la misma cantidad causando menores distorsiones a la actividad económica y originando menores costos de recolección y administración. En el Perú, a diferencia de los Estados Unidos o de los países europeos, el impuesto a la renta es menos eficaz que los impuestos indirectos, como el impuesto general a las ventas o el impuesto selectivo al consumo. En consecuencia, al financiamiento de las pensiones a través del mecanismo de recolección del impuesto a la renta causa mayores distorsiones en las transacciones económicas en comparación a un sistema en que las pensiones se financiaran con los impuestos indirectos.

La cuarta falla es recurrir al ahorro forzoso. Un problema de partida del ahorro forzoso es que el mismo parte de la errónea premisa que las personas no ahorran en el Perú a menos que las obliguen a hacerlo. El análisis de los datos de las Encuestas Nacional de Hogares del INEI nos indica que la fracción del ingreso familiar que ahorran los peruanos es similar ya sea que estén afiliados a las AFP o a la ONP o a que trabajen como independientes. Pero un problema adicional del ahorro forzoso es que reduce la capacidad de los trabajadores de invertir en su educación, vale decir en su capacidad de generación de ingresos. Ello sucede porque los aportes previsionales obligatorios reducen los recursos disponibles para invertir en educación u otras formas de ahorro distintas a las AFP o a la ONP.

El impacto negativo del ahorro forzoso sobre la inversión en educación es especialmente marcado para los trabajadores de menores ingresos que tienen menor acceso al crédito para financiar su educación que los trabajadores más afluentes. En otras palabras, el ahorro forzoso reduce la acumulación de capital humano y, por lo tanto, el crecimiento económico, además de empeorar la distribución del ingreso.

Los errores en el diseño del sistema previsional peruano son compartidos con los de otros países de la región. No es de extrañar, entonces, que en muchos países latinoamericanos, como Argentina, Bolivia, Brasil, Costa Rica, México, y Uruguay, hayan aparecido pensiones no contributivas en la última década. A diferencia de las pensiones contributivas, que se basan en aportes previsionales que gravan la planilla formal, las pensiones no contributivas utilizan los impuestos indirectos para financiar pensiones al universo o a un subconjunto de los adultos mayores dependiendo del país. De hecho, el Perú tiene desde 2011 su propia pensión no contributiva, Pensión 65,  orientada a las personas de bajos ingresos mayores de 65 años.

El esfuerzo fiscal de financiar las pensiones no contributivas depende del monto de la pensión y de a cuantas personas se quiere extender el beneficio. En cualquier caso, no hay duda, como concluye un reciente estudio de la OCDE, el Banco Mundial y el BID, que las pensiones no contributivas son mucho más efectivas que las contributivas para ampliar la cobertura del sistema previsional.

Mi impresión es que si queremos mejorar la eficiencia del sistema previsional peruano debemos prescindir del ahorro obligatorio y asegurar una pensión mínima universal a todas las personas mayores de 70 años. La idea de extender una pensión mínima no contributiva en el Perú ya fue esbozada por Levy (2014). El monto de la pensión universal debería de cubrir la línea de la pobreza, es decir sería de alrededor de 300 soles de hoy indexados por inflación. Además, como parte del beneficio de la pensión, toda persona de más de 70 años tendría un seguro básico de salud.

Solo recibirían la pensión completa quienes no tienen pensión alguna. Aquellos que reciben pensiones de las AFP inferiores a los 300 soles recibirían la diferencia. Esta pensión debe financiarse con los impuestos indirectos, por ejemplo con una fracción de total de la recaudación del impuesto general a las ventas. Se mantendría el beneficio que otorga Pensión 65 a aquellos entre 65 y 70 años en situación de pobreza. Sin embargo, luego de los 70 años no tendría sentido que Pensión 65 siga existiendo.

El primer beneficio de esta reforma sería extender el derecho humano de una pensión a todas las personas mayores a 70 años. En otras palabras, nuestro sistema previsional tendría cobertura universal y sería mucho más solidario de lo que es ahora. El segundo beneficio sería que habría mayor acumulación de capital humano al tiempo que se reduciría, en alguna medida, la  informalidad laboral. En tercer lugar, se vincularía la pensión de jubilación con la atención básica de la salud, que es una preocupación acuciante a medida que las personas envejecemos. Además, al eliminar el ahorro forzoso, se fomentaría la aparición de productos financieros eficientes y competitivos para atender las necesidades de jubilación sobre la base del ahorro voluntario. El actual sistema es poco eficiente como lo atestigua la enorme divergencia entre la rentabilidad de las AFP y la de los fondos que administran. Por ejemplo, en el 2015, la rentabilidad de las AFP fue de 18.3% mientras que la de los fondos de los afiliados estuvo entre 2.4% y 5.9%.

Finalmente, la reforma que propongo sería fiscalmente responsable pues el costo de cubrir la pensión universal, incluyendo el seguro básico de salud, sería esencialmente compensando por el aumento en la recaudación por la mayor acumulación de capital humano y el incremento en la formalidad laboral, por las menores distorsiones sobre la actividad económica, así como la caída en los costos de recolección y administración de impuestos.

Referencias

• Cruz-Saco, María Amparo, Juan Mendoza, Carla Moreno, Bruno Seminario y María Alejandra Zegarra (2014). “El Sistema Previsional del Perú: diagnóstico 1996-2013, proyecciones 2014-2050 y reforma”, Documento de Investigación DD/14/11, Universidad del Pacífico.
• Levy, Santiago (2014). “Las pensiones de retiro en América Latina: ¿A dónde vamos?, presentación en el XII Seminario Internacional FIAP, Mayo.
• Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos, Banco Mundial y Banco Interamericano de Desarrollo (2015). “Panorama de las pensiones: América Latina y el Caribe”, BID. 
• Webb, Richard (2014). “Las AFP”, artículo de opinión en El Comercio, 04-Ago-2014.