Economía peruana 2016: entre sueños y realidades

Germán Alarco
Revista Ideele 257, Febrero de 2016
http://revistaideele.com/ideele/content/economia-peruana-2016-entre-sueños-y-realidades

A la fecha ya se tienen proyecciones sobre el crecimiento del PBI para todos los gustos. La más alta corresponde al BCRP con 4%; le sigue el MEF con un rango entre 3.5% y 4%, aunque en el informe preelectoral de enero esta se precisó en 3.6%. De ahí van para abajo: 3.3% del FMI, entre 2.8% y 3.5% para la mayoría de los bancos locales. La más negativa es de 1.5% de un par de analistas. Lo que parece claro, en el mejor escenario, sería una tasa igual a la observada en 2015 y respecto a lo más probable todavía es demasiado temprano para manifestarse.

Este sería el tercer año consecutivo con una tasa de crecimiento económico entre 2% y 3% anual, que implicaría de acuerdo a los estándares históricos un aumento de la población ocupada entre 1.2% y 1.5% anual. Estos resultados serían inferiores al crecimiento de la población en edad de trabajar de 1.7% (INEI, 2014) con la consiguiente elevación del desempleo abierto, del subempleo y/o de nuevos ciudadanos fuera de la población económicamente activa. Lo anterior es un hecho delicado que se suma a diversos problemas económicos que se comentarán más adelante; asimismo se agregan dos elementos críticos: no se trata de un fenómeno coyuntural ya que podría ser una constante hasta 2021 y la mayoría de las propuestas de las agrupaciones políticas que pretenden ser gobierno estarían, a nuestro parecer, más en el mundo de los sueños que de las realidades.

La transición y la nueva realidad internacional

Nadie duda que el gobierno actual dejó aportes positivos en algunas cuestiones específicas. Sin embargo, la herencia en el campo de la microeconomía de las familias y negocios y en la macroeconomía sería delicada. Lo obvio es la desaceleración productiva y los problemas en el mercado de trabajo ya mencionados. A esta se suman, a pesar de la reducción en el ritmo de crecimiento de la demanda, las presiones inflacionarias que erosionan el poder de compra de los sueldos, salarios e ingreso de los independientes que con la mayor restricción y mayores costos financieros del crédito impactarían en el consumo privado en 2016. Esto hace poco probable la tasa de crecimiento de 3.4% en esta variable prevista por el MEF.

La previsión oficial también considera que las exportaciones se elevarían en 3.7%; esto es posible, pero en el caso de las exportaciones de materias primas mineras este efecto podría contrarrestarse por una mayor caída en los precios de estos productos impactando negativamente en los ingresos de las empresas exportadoras y de la economía en general. Lo anterior, como resultado, no sólo de la desaceleración china sino por la aún más peligrosa sobreoferta de estos productos a partir de una inversión global anual de US$ 100,000 millones desde 2007 (The Wall Street Journal Americas, 6/1/2016).

En la misma dirección, el FMI (World Economic Outlook, octubre 2015) ha destacado la correspondencia positiva en el largo plazo entre el ciclo de los precios internacionales y la inversión sectorial que conduce a afirmar que con independencia de lo que se intente promover o apoyar localmente al sector minero y de hidrocarburos habría una retracción importante de esa inversión y por consiguiente tanto en la inversión extranjera directa (IED) como en la inversión privada en general. De esta forma, se consideraría que la inversión privada se reduciría a una tasa mayor del -4.5% prevista en las proyecciones del MEF.

De esta forma, la tasa de crecimiento de la economía sólo podría sostenerse con una mayor caída de las importaciones reales, ya que tampoco habría muchos espacios por el lado de aumentar el consumo público y la inversión pública que tienen previsto una expansión del 5% y 9.9% respectivamente. Oficialmente, el resultado de las finanzas públicas sería de -2.9% explicado por el mayor gasto, pero principalmente por la caída de los ingresos públicos por los menores niveles de precios de las materias primas, el menor nivel de actividad económica y las reducción del impuesto a la renta (ISR) y selectivos al consumo (ISC) de finales de 2014. Entre 2014 y 2015 la presión tributaria total cayó en 3 puntos porcentuales y esta se reduciría en 0.7 puntos porcentuales adicionales en 2016.

Efectivamente hay espacios para el déficit fiscal previsto sustentado en la regla de déficit estructural y en el bajo nivel actual de la deuda pública. Sin embargo, es un tema que debe manejarse con cuidado en la medida en que existen muchos pasivos en firme y contingentes asociados a los diversos grandes proyectos de inversión en asociaciones pública privadas (APP) autorizados en 2014 y 2015 (Alarco, 2015). Asimismo, no se debe olvidar las propuestas de mayor gasto público y de reducción de impuestos contenidas en algunas de las propuestas electorales. No se comenta aquí el impacto de los menores niveles del canon minero y de hidrocarburos a nivel regional y local, con sus consiguientes efectos a nivel económico y social.

A estos problemas fiscales deben sumarse los de la balanza de pagos, asociados a una balanza comercial, de servicios y de renta de factores negativas, una IED más reducida, menores entradas de otros capitales de largo plazo y la salida de capitales de corto plazo vinculados tanto al probable cambio en la catalogación de la Bolsa de Valores de Lima de emergente a frontera como a la subida de las tasas de interés de los EE.UU. De esta forma, como resultado de la política cambiaria y el negativo desempeño externo se podrían erosionar las reservas internacionales y la posición de cambio del BCRP. Por otra parte, a nivel local, habría que considerar los efectos de las mayores tasas de interés activas y pasivas, y menores niveles de crédito como resultado de que el BCRP continúe aplicando políticas contra la inflación.

En el gráfico adjunto se muestra la evolución histórica y esperada de los precios de las materias primas desde 1900. Su tendencia decreciente en el largo plazo es clara, misma que es contrarrestada por la tendencia alcista ocurrida en la primera década del siglo XXI. Mariscal y Powell (BID, 2014) muestran la evolución esperada de los precios reales de las 24 materias primas internacionales principales, excluyendo los hidrocarburos, hasta el 2030. Tanto el escenario medio como el escenario positivo no son halagueños. A este diagnóstico se podrían incorporar otros elementos que podrían generar impactos negativos como la elevada relación capital/producto, alta propensión a importar, reducido multiplicador del gasto, bajo nivel del tipo de cambio real de largo plazo, reducido componente nacional de la inversión privada, dolarización financiera, tendencia decreciente de la participación salarial en el PBI y de la alta desigualdad que afectan el desempeño económico del país.

¿Política monetaria anticíclica agotada?

Antes que la Reserva Federal norteamericana (FED) iniciara  la elevación de la tasa de interés de referencia congelada desde 2008, el BCRP rompió el esquema de política monetaria anticíclica que mantenía desde años atrás. A partir de allí ya ha vuelto a subirla nuevamente con el argumento de las mayores presiones inflacionarias observadas al cierre de 2015. Se trata de un tema discutible, ya que según el instituto emisor, esta tasa estaría recién a un nivel neutral en términos reales. Sin embargo, el propio banco central ya espera que comiencen a elevarse tanto las tasas de interés activas como pasivas en general con los consiguientes efectos negativos sobre la demanda interna.

El BCRP ha tenido una política cambiaria, de manejo de las reservas internacionales (RIN) y monetaria equivocadas que han impactado negativamente sobre las RIN, el tipo de cambio real que afecta al aparato productivo y en numerosas oportunidades ha rebasado sus propias metas de inflación. Fue tardío al iniciar la reducción de las tasas de interés en febrero de 2009, luego de cinco meses que detonara la crisis de Lehman Brothers en septiembre de 2008. Después permitió una severa apreciación de la moneda nacional entre julio de 2009 y el primer trimestre de 2013 hasta S/. 2.50 por dólar americano. De esa fecha en adelante contuvo las presiones de depreciación de la moneda nacional con un elevado costo en RIN y de reducir la posición de cambio del BCRP. Al hacer esto retrasó la posibilidad de aplicar política monetaria anticíclica hasta julio de 2014, luego de 19 meses en que comenzaran a caer los precios internacionales y la demanda de las materias primas en diciembre de 2012. Llegó y sigue llegando tarde.

¿Propuestas económicas soñadoras?

Es lamentable que la agrupación política que a la fecha goza de las mayores preferencias electorales no haya dedicado página alguna, en su propuesta de plan de gobierno, a un diagnóstico de la situación económica actual. Se presenta información relativa a la transformación económica observada a partir de la década de los noventa y nada sobre los problemas actuales de la economía internacional y sus impactos en la economía peruana. Asimismo, hay poco sobre otros factores explicativos internos, repitiendo el argumento de la mayoría sobre la excesiva burocracia y tramitología.

Un buen diagnóstico es el preludio de buenas recomendaciones de política económica. Si lo primero no se realiza las propuestas no tienen contexto alguno. Al respecto, aquí sólo hay elementos sueltos como la propuesta de uso del Fondo de Estabilización Fiscal a propósito de una relación deuda pública/PBI a niveles razonables, aunque no se habla de manera transparente de proseguir con una política fiscal anticíclica. Otro elemento asociado al anterior es el relativo a generar un boom de inversiones productivas y sociales, tributos cero para las Mypes y algunas políticas sectoriales interesantes.

Aunque sin mayor nivel de detalle, la orientación sectorial sería la de seguir insistiendo en lo mismo de siempre: sectores extractivos (minería e hidrocarburos), olvidándose de lo que está ocurriendo con el ciclo de la demanda y precios de estos productos a nivel internacional. Sólo se señala que se revisará y armonizará el Plan Nacional de Diversificación Productiva y el Plan Nacional Exportador para viabilizar la formación de sólidas cadenas de valor.

En la propuesta de Peruanos por el Cambio (PPK) se incorpora un diagnóstico que analiza la situación internacional pero que circunscribe a los problemas de la China y al aumento de las tasas de interés en los EE.UU. Se olvidan de la sobreoferta de los mercados de productos mineros. Frente a estos retos se plantea diversificar la canasta exportable. Sin embargo, se quedan en las generalidades, ya que esta se promovería principalmente con menos trabas burocráticas y a través de la inversión en infraestructura.

El instrumento económico básico para la reactivación económica y la reforma estructural es la reducción progresiva del IGV, del impuesto a la renta para las pequeñas empresas y la exención de impuestos por reinversión de utilidades. Aquí la jugada es peligrosa, tanto porque no existe evidencia nacional e internacional que demuestre su efectividad más allá de la reducción de los ingresos públicos, como desde el origen el gobierno actual estima un déficit público del 2.9% del PBI.

En lo positivo se reconoce los bajos niveles de endeudamiento público del país como una ventana de oportunidad para la reactivación económica, planteando un déficit estructural de hasta 3% del PBI en 2019. Se propone elevar la remuneración mínima vital (RMV) a S/.850 mensuales; establecer una pensión mínima; mejorar el banco agrario; fortalecer los programas de asistencia técnica; participación de los usuarios en los directorios de las empresas de agua y saneamiento; escalonamiento de los ríos de la costa; y un ministerio de apoyo a las regiones. Es interesante la propuesta de creación de un banco de fomento minero para apoyar la formalización de los pequeños productores. Sin embargo, en el documento pormenorizado hay retroceso, ya que luego se reduce simplemente a sujeta a evaluación.

Alianza para el Progreso (C. Acuña) ha presentado un documento más articulado que parte de un ideario que incorpora principios, objetivos y valores. De ahí establece una visión, misión y objetivos estratégicos y luego las principales medidas en cuatro dimensiones: social, institucional, económica y territorial-ambiental. Se presenta un diagnóstico económico donde se señala que se tiene un contexto internacional incierto con relación a diversas variables como el desempeño de China, los precios de las materias primas, las tasas de interés y el nivel de aversión al riesgo de la inversión. Sin embargo, esto es erróneo ya que en realidad este es en general negativo, aunque si hay elevada incertidumbre en los mercados de capital y de valores.

Se repite el tema de las reformas de segunda y tercera generación, pero estas no se precisan. Es meritorio el énfasis en la necesidad de planificar el desarrollo. Se propone un plan de diversificación productiva, desconcentración y descentralización productiva; establecer un control de fusiones ex ante; seguir implantando una política de tono moderadamente contra-cíclica hasta el 2017; ajuste en la RMV; procurar reducir la inflación promoviendo la libre competencia, elevando la productividad y mejorando las cadenas logísticas, entre otras políticas.

Alianza Popular (APRA-PPC) reconocen los problemas de la economía internacional pero insisten en que la inversión privada se ha frenado básicamente por los excesivos trámites burocráticos. La propuesta sectorial es insistir en las actividades extractivas, aunque hay mención a otras políticas específicas para sectores predeterminados. De igual manera que los fujimoristas se señala la necesidad de utilizar el Fondo de Estabilización Fiscal para cofinanciar obras de infraestructura (creemos en APP pero omitiendo los problemas que se mencionaban anteriormente). Se habla de un obvio impulso fiscal en 2016 y potenciar el Consejo Fiscal. En la política monetaria sólo se señala que se va a mantener la independencia del BCRP, el objetivo de baja inflación y de implantar el proyecto de renovación por tercios de su directorio.

Se señala muy poco sobre los programas de lucha contra la pobreza. Sin embargo, hay aportaciones puntuales sobre el fortalecimiento del agrobanco (lo mismo se ofreció para el gobierno 2006-2011), el programa de Sierra Exportadora, mayores recursos para Cofide, una ventanilla en el Banco de la Nación para comprar oro informal y desarrollar una serie de obras de infraestructura como el Tunel Trasandino, la primera etapa del tren de la costa, las líneas 3 y 4 del metro de la Ciudad de Lima, el tren a Pucallpa para enlazarse con el propuesto por Brasil, entre otros proyectos con mayor o menor consenso.

El Plan de Todos por el Perú (J. Guzmán) tampoco presenta un diagnóstico de la situación económica. Su primer compromiso es trabajar para asegurar los servicios y los derechos para todos. El segundo es promover la generación de empleos dignos de calidad con ingresos previsibles y crecientes. Se plantea diversificar la economía, hacerla más sofisticada integrándola a las cadenas productivas globales. Sin embargo, es una diversificación que parece venida del cielo, ya que no se justifica o motiva. En lo más concreto se propone que el país sea un hub de China, promoviendo nuestras exportaciones especialmente de alimentos a ese país y que el Perú sea el punto de partida de los negocios chinos en América del Sur. Se anota también la necesidad de desarrollar las clases medias, destrabar inversiones, ampliar la infraestructura, entre otras.

La propuesta de este nuevo grupo político tiene elementos interesantes, aunque no están debidamente articulados e integrados. Se otorga un rol central al planeamiento estratégico para, según ellos, no estar supeditados a la inercia del MEF. Asimismo, esta instancia debe liderar el sistema de seguimiento y monitoreo de políticas que permita realizar ajustes al Plan. También sostiene que las APP deben estar alineadas al plan estratégico y a las prioridades del país. El BCRP debe incorporar también como objetivo el nivel de empleo y no sólo la inflación; asimismo el tipo de cambio debe ser más competitivo para el desarrollo de las exportaciones tal como los países asiáticos que se industrializaron en los últimos treinta años. Coincide con otras agrupaciones políticas en la importancia de una política fiscal contra-cíclica asociada a los bajos niveles relativos de endeudamiento público.

Perú Posible tampoco tiene un diagnóstico, planteando directamente volver a crecer, diversificar la producción, generar trabajo y reducir la desigualdad, señalando que esto es necesario en la medida que la competencia para nuestros productos y servicios es cada vez más intensa y difícil. No se menciona las características de la actual coyuntura internacional. Se proponen una política macroeconómica contra-cíclica, un programa de desarrollo de clusters en estrecha coordinación con los gobiernos regionales, elevación de la RMV, plan de desarrollo de infraestructura (intensificar APP y obras por impuestos), masificación del uso del gas natural, un plan de diversificación productiva sobre la base de un conjunto de precios relativos (salario, tipo de cambio, tasa de interés real y presión tributaria), entre otras políticas. 

A diferencia de las agrupaciones políticas anteriores, el Frente Amplio parte de un claro diagnóstico de la situación económica internacional señalando que el modelo extractivista primario exportador centrado en la actividad minera está sujeto a los vaivenes del mercado internacional y es insostenible en el tiempo. Se propone que la recuperación del crecimiento y la redistribución del ingreso se sustenten en la diversificación y descentralización productiva. El programa se sustenta en tres procesos centrales: reactivación, redistribución y diversificación de la producción.

En lo más instrumental se plantea el aumento de la inversión pública, reducción de la tasa de interés de referencia del BCRP; restablecer la franja de precios agrícolas; canalizar recursos públicos y privados hacia el crédito a pequeñas y medianas empresas; aumentar la presión tributaria; revertir las rebajas en el impuesto a la renta de las personas jurídicas; reforma integral del sistema de pensiones; incremento de la RMV; fortalecimiento y reorientación de los organismos reguladores; el fortalecimiento y desarrollo de cadenas productivas y clusters, una norma para regular fusiones y adquisiciones, entre otras medidas.

Criterios de evaluación de las propuestas económicas

No es el momento de evaluar de manera pormenorizada las propuestas económicas de las diferentes agrupaciones políticas. Al respecto, en primer lugar hay que reconocer que el proceso colectivo de elaboración de estos documentos no es una tarea sencilla. También es claro que estos corresponden a una instancia electoral, diferente a la de un plan económico cuando se es gobierno y a la instancia de la acción (Matus, 1987). Sin embargo, es indispensable mostrar conocimiento de la realidad y capacidad analítica para elaborar un buen diagnóstico, proponer medidas consistentes y coherentes con esa realidad tomando en consideración los principios, prácticas y valores de la agrupación política que corresponda.

Aunque discutible, una buena propuesta económica para la actual coyuntura debería incluir una serie de temas claves tales como la necesidad de realizar una reforma institucional y de los sistemas de gestión. Es imprescindible abordar la problemática de la estabilidad macroeconómica para el crecimiento sostenible. La diversificación productiva y la estrategia de crecimiento de los sectores primarios son la respuesta a los problemas de la economía internacional. Se debe incorporar propuestas para la reducción de las desigualdades extremas y la eliminación de la pobreza. Es esencial incluir una estrategia de infraestructura de mediano y largo plazo; la problemática de seguridad alimentaria y energética; los derechos laborales y la generación de empleos de calidad y por último plantear estrategias precisas para que el sistema financiero, los mercados de capitales y valores coadyuven al desarrollo productivo.

Reflexiones finales

Desafortunadamente es poco probable que 2016 sea un buen año para la economía nacional. El gobierno actual heredaría al siguiente una microeconomía de las familias y las personas con problemas. Los retos en la macroeconomía son mayores. Por otra parte, la mayoría de las propuestas económicas de las agrupaciones políticas en contienda tienen muchos elementos rescatables; sin embargo, la mayor parte de ellos tienen problemas importantes en el diagnóstico, ignorando o minimizando los escenarios negativos y volátiles del sector externo. Esta realidad se sumaría a los problemas clásicos de transición de cualquier agrupación política que asuma el gobierno.

En estas circunstancias y en el mejor de los casos las agrupaciones políticas con mayores posibilidades electorales, pero con contenidos estándar, acudirían a los instrumentos y políticas tradicionales: más política fiscal y política monetaria anticíclicas. El problema es que los márgenes de acción en estas dos políticas son limitados. Ya se prevé un déficit fiscal ligeramente inferior al 3% del PBI, hay algún espacio adicional, pero ampliarlo mucho más implicaría contar con una capacidad inexistente para evaluar y mejorar la calidad del gasto público. Tampoco existe la voluntad para analizar el contenido de los grandes proyectos de infraestructura en la modalidad de APP que explican parte de ese desequilibrio fiscal inicial. En el caso de la política monetaria anticíclica, el BCRP ya lleva dos ajustes al alza en la tasa de interés de política monetaria y se prevé que continúe haciéndolo tanto por el argumento de la inflación interna como por las modificaciones graduales de la tasa de referencia de la FED. En lo sectorial el énfasis parece seguiría en lo mismo que antes: actividades extractivas.

Menor crecimiento del empleo y la ocupación, menos ingresos reales para las familias, menos consumo privado, menores ingresos por las exportaciones, menos inversión privada, menos canon a las regiones son algunos de los ingredientes tradicionales para un panorama social y político convulsionado. Sin embargo, los temas de atención serán otros: los trajines de la lucha electoral, la primera y segunda vuelta y el periodo de curiosidad y esperanza previo a la toma de mando. De esta forma, no se esperaría más que inercia en los primeros siete meses de 2016. Para lo que resta del año la luna de miel y/o el periodo de gracia podrían extenderse por más o menos tiempo dependiendo de la creatividad y habilidad del gobierno para construir nuevos escenarios y consensos en los principales ámbitos de acción.

Ni la inercia basada en los sectores extractivos, ni la política fiscal y monetaria anticíclica son suficientes para enfrentar los retos de este y los años siguientes. Llevar a la práctica la diversificación productiva tiene un natural periodo de maduración, aun cuando sea prioridad del nuevo gobierno (desafortunadamente no lo es en algunas propuestas con mayor chance). La situación negativa del sector externo obliga a mirar más hacia adentro preocupándonos en los ingresos de la población, pero sin olvidar que hay que trabajar desde el primer día en ampliar y diversificar la canasta exportadora no tradicional y de servicios. El BCRP se debe sumar a la prioridad nacional en la creación de empleos. Se debe procurar un mayor tipo de cambio real como una señal de mercado clave de largo plazo reconociendo sus riesgos. El manejo fiscal exige una labor titánica en la mejora de calidad del gasto, incluyendo la evaluación de los grandes proyectos de APP, minimizando sus impactos fiscales, sobre la deuda y redistributivos.

Por otra parte, también nos queda claro que más temprano que tarde se deberá acudir a otra agenda económica. Una que reconozca como esencial construir un nuevo consenso económico social donde todos importen. Este deberá tener un fuerte énfasis en la equidad entre los diferentes grupos sociales e intergeneracional; que relieve espacios para los asalariados y los trabajadores independientes; una mayor perspectiva multisectorial; que establezca una nueva relación constructiva con los empresarios; que promueva mayor participación ciudadana y que sepa combinar una doble agenda de los temas estándar con numerosos proyectos, a lo largo y ancho del país, que operen por el lado de la oferta a nivel local. Esa es nuestra apuesta que buscaría balancear esfuerzos, costos y beneficios en horizontes de corto, mediano y largo plazo. Ojalá que todo esto no sea otro sueño más (26/1/2016).